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关注 | 特种设备检验应当迈开市场化步子还是由公益性机构承担?

http://www.testrust.com 来源:质量与认证 时间:2020-07-29

公益100大型公益质量活动
本次肺炎疫情爆发,对我国公共卫生、公共应急、公共安全带来巨大冲击。作为守护特种设备安全的重要力量和特种设备安全监管双轨制的重要组成,特种设备检验机构承担着“保安全、促发展”的职责使命,应当始终把人民和生命摆在首位。 近年来,各地特检机构改革出现多种模式,围绕特检业务是否市场化、特检事业单位是否转企始终存在两种声音。一种认为,通过转企推进市场化改革有利于激发活力,提高资源配置效率和供给能力。另一种认为,特种设备检验不是一种市场竞争行为,不能混淆了属性定位,不能背离了特检事业的初心使命。面对特检改革问题,我们应当从历史和现实、国内和国际等视角,客观、理性地加以分析。 回顾历史过往,特检事业单位是特种设备安全监管的重要组成部分。特种设备安全监管体制自1955年建立,因事故爆发频次和严重程度“两落三起”,1979年起逐步建立独立的事业单位性质特检机构,由最初的“监检合一”转变为“监察+检验”的双轨制。历史证明,一旦政府放松对特种设备安全的管控,削减机构、技术、人员等方面的投入,就会引起事故反弹和安全状况波动。与卫生、疾控、消防等一样,特检机构成为保障特种设备安全的一支国家基础技术力量,为推动行业科技进步、攻克重大技术难题、提供安全技术保障等作出突出成绩,为安全监察的行政许可、监督检查、隐患排查、专项整治、事故调查等提供坚实支撑,为国家重大工程、重大活动的安全和应急保障作出巨大贡献。如果特种设备检验由一种公共职责变为市场行为,这支国家技术保障队伍势必逐步削弱,则“双轨制”带来的制度优势将不复存在,不利于公共安全保障和重大突发事件应对。 辨析属性定位,特种设备检验具有行政性和监督性。对于涉及安全、健康、环保等领域的公共服务,从经济学上看,都属于准公共产品的范畴,存在“市场失灵”的问题。特种设备检验是依法开展的强制性检验,与受企业委托开展的自愿性检验有着本质区别,是一种公共服务,一种行政确认行为,是对特种设备是否安全的技术监督和检查,而非市场行为,更非中介服务。从立法本意看,《特种设备安全法》释义和说明中,都明确指出,“检验是国家对特种设备的生产、使用实行的技术监督措施,具有强制性和行政性,是一种法定的、验证性的工作。检验机构作为法定检验机构,是作为非营利性的公益性质的机构开展工作”。2020年,市场监管总局电梯改革试点文件,再次强调“强化电梯检验的监督性和公益性,特种设备技术检查机构和公益事业单位性质的特种设备检验机构(以下统称公益性检验机构)应积极承担电梯定期检验工作”。可见,特种设备检验是公益机构代表国家和政府履行的一项技术监督职责。最新颁布的《民法典》再次明确,事业单位的本质是提供公益服务。因此,特检事业单位应当坚守公益属性、遵循立法初衷、恪守国家使命。 综观国内改革,特检行业不能盲目推进市场化。我国的医疗、教育等领域均出现过市场化的改革趋势,但最终又逐步回归公益。始于1992年的医改,要求医院“以工助医、以副补主”,激励医院搞活创收。但随着医患矛盾加深,到2005年,相关卫生主管部门明确指出,“市场化非医改方向”。2010年,卫生部等五部委联合下发了《关于公立医院改革试点的指导意见》,强调坚持公立医院的主导地位和公益性质,建立以公益性为核心的公立医院绩效考核体系。20世纪末,高等教育产业化拉开序幕,随着扩招很多“三本”独立院校和民办院校应运而生,但学费高、教学质量差等问题也日益凸显。近年来,多数省份已取消“三本”录取,并将部分三本院校转为职业学院或技工学校,进一步强化高等院校的公益属性。在同属公共服务的特种设备领域,两工地起重机检验、气瓶检验、无损检测、安全阀校验等在市场化过程中,均出现了不同程度的因无序恶性竞争引发的质量安全问题,同样引发了人们对市场化改革的担忧。 参考国际经验,国外特检行业并未采取完全的市场化。从国外公共服务改革整体趋势看,上世纪70年代“公共服务私有化”浪潮过后,由于存在定位上的矛盾和价值冲突,90年代以来许多改革措施出现回潮,变成了再规制和逆私有化,我们没必要再走国外的老路和覆辙。特种设备检验作为公共服务的组成部分,各国大都采用特殊的立法和管理制度,主要由政府和非营利组织承担。美国在电梯领域,有超过半数的州完全由政府承担或由政府与授权机构共同承担检验工作,实行分片区的属地化管理;在锅炉压力容器领域,主要由政府监管部门负责定期检验,专业保险机构和企业自检机构作为补充。加拿大主要由省政府直接检验,或设立法律授权的非营利组织,对特种设备实施监检合一的管理,全权负责许可、注册、检验、事故、培训、教育、咨询等工作。德国严格控制特检机构的资质和授权管理,特检工作主要由非营利性技术监督协会出资举办的三大TUV集团承担,出资方未引入社会资本。日本和韩国的特种设备,主要由政府所属机构或授权的非营利组织承担相关检验工作。可见,在市场经济高度发达的国家,对于涉及公共安全的领域也采取比较审慎的管理模式,并没有完全通过市场竞争来解决安全保障问题。 综上,在特检改革过程中,应当慎重对待特检业务市场化和特检事业单位转企问题,摒弃“体制改革偏好”,在坚持特种设备检验由公益性机构承担的前提下,重点研究如何完善和创新事业单位新机制,通过完善法人治理结构、向非营利组织转变等新路径,通过完善运行机制、收费政策、激励措施等新方法,不断提升特检事业单位的检验供给能力和供给质量,为特种设备安全事业做出更大贡献。

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