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顾文海:加强政府主导和推动作用 提高公共检测效率

http://www.testrust.com 来源: 时间:2011-12-16

公益100大型公益质量活动

       12月15日,由中国质量检验协会主办,浙江省标准化研究院、网盛生意宝(002095)旗下检测通(www.testrust.com)产品运营公司——网盛环境科学承办的“2011中国检验检测机构市场创新与合作高峰论坛”(会议官网:2011forum.testrust.com/)在杭州召开。据悉,该峰会是目前我国检验检测行业的首个高层峰会。

  峰会以“开拓跨越、创新发展、合作共赢”为主题,吸引了包括:国家建筑钢材质量监督检验中心、国家鞋类质量监督检验中心、国家工程机械质量监督检验中心、国家汽车零部件产品质量监督检验中心、必维、SGS、恩福、浙江省化工研究院检测中心、浙江省纺织测试中心、TUV南德、江苏省检验检疫科学技术研究院等国内外检测机构200余人参加。

      作为此次峰会的承办单位之一浙江省标准化研究院以专业从事标准化研究以及相关信息与技术服务工作为主。该院根据各检测机构对标准信息的动态需求研发出的标准动态管理系统拥有百万标准数据,用户可即时查阅,实现了标准数据实时交互。并可针对用户单位不同部门,进行标准信息库的细分、归类;形成主标准、引用标准、替代标准间的动态关联且实现标准在线阅览和打印。

  而“检测通”(www.testrust.com)平台由网盛生意宝旗下独立子公司——浙江网盛环境科学有限公司运营,基于网盛在化工、纺织、医药、农产、建筑、机械设备、生活消费等诸多领域的多年服务经验,通过对各方资源的全面整合、精确定位,实现了检测机构技术优势与中小企业检测需求的无缝对接,旨在打造国内最大的检测认证服务机构数据库。

以下为浙江省质量技术监督局科技处处长顾文海作主题演讲:

各位领导,大家下午好!

  非常高兴能够来参加2011中国检验检测机构市场创新与合作高峰论坛。刚才我们陈局长对这几年来我们浙江省质量监督局在推进公共检验检测能力建设和市场检验方面做了介绍。在这领域里面,作为这项工作的参与者,我也一直在思考我们政府作为的问题,所以借今天这个机会给大家交流一下,整个我们公共检验检测服务供给的政府作用这个问题。

  我主要从三个方面给大家做介绍,第一个是公共检验检测服务的特质。大家知道公共检验检测已经是深入融入到各个领域,除了平时我们比较熟悉的产品质量检验之外,其实我们很多领域里面都存在着检验检测。比如说最近大家比较热门的空气质量2.5的这个问题。这个问题有标准法规的问题,但是也有很大程度上是依赖于我们检测的问题。比如说我们到医院里面去化验,这个化验实际上也是我们检验检测,所以说检验检测跟我们整个经济社会各个领域是密不可分。

  各位的公共检验检测是涵盖获得法定资质的检验、测试、检定、校准等技术评价活动,支撑着经济和社会发展,是政府提供公共服务的重要内容。

  这个就是给大家展示一下我们质量检验检测体系的框架,包括产品质量、计量测试以及我们社会公共安全等。从经济学角度分析,公共检验检测服务特色是决定了其由政府、市场和社会多元化供给成为可能。我们有三个特质,第一个是呈现了一定表现,第二个是信息不对称、交易成本较高和具有合约不完备性。

  我们也是知道公共检验的服务所涉及的范围、性质是非排他性和排他性。同时随着服务能力和数量的变化,它的非竞争性也是在变化。我们可以从这张图上可以看到它的公共性服务业是在不断变化的。比如对双方验货来说这个也是不一样的,对一些特殊领域的政府检验就是比较强。

  二、公共检验检测服务是信息不对称很强的活动,因而交易成本很高,容易造成供给的市场失灵。体现在服务签约的成本很高,就是我们很多的检测检验需要专业的知识,消费者很难事先准确判断服务的质量,所以我们刚刚李文龙处长也是谈到了我们检验检测近年来发生的一些案例,其实就是反映了这个道理。第二个公共检验检测通常具有一定的连续性,消费者很难中途更换服务生产者。第三个是检测检验过程往往不可逆的,人员行为在服务活动当中起到了非常关键的作用,所以它对服务的质量和效果起到了很关键的作用,导致我们的监督是比较困难的。从这三个角度来看,我们服务的签约成本很高、转换成本很高、见证成本很高。

  另外检验检测具有合约的不完备性,也就是说服务双方在签订合同期,不能对合约的所有细节做出明确并由第三方验证的规定,这样会产生一部分的“剩余控制权”,就是在合同期,对一部分工作内有一种额外的控制权,这种额外的控制权对另一方会产生一定的权。这样的情况就是我们很难排除服务方为了追求利润,使其所产品的公共检验检测量质次,造成了效率的损失,所以我们公共检验检测站在这样的经济学角度上,这三个特质决定了在市场的特性。

  那我们根据公共检验检测服务领域当中,我们可以把服务供给中的提供者和生产者进行分离,所以我们讲公共检验检测服务的供给包含着提供和生产的两层的含义,那么公共检验检测的提供主要是解决,是一种公共选择,决定提供怎样的服务和由谁来生产。而公共检验检测的服务生产是按照约定,利用技术手段和一些资源形成服务的具体过程。所以我们平时比较关注的一些微观的检验检测活动,实际上是我们公共检验检测的服务生产。对大部分具有准公共产品特征的公共检验检测服务来说,将提供者和生产者区分开来,使生产者可选择和可替代,从而实现公共检验检测服务多元化供给,对促进公共检验检测服务效率和质量的提高有着重要的意义。在这我也画了一个表,就是把提供者和生产者进行了典型的划分。对于政府来讲,更多的是承担公共服务检测的提供,这里面包括了收集和吸纳民意、规划、决策、动用公共财政资源、监督、维护公众利益,它的追求核心价值是公平、政治回应性。而对生产者来说它承担的职责是按照公共检验检测服务提供者的总体要求组织生产,满足消费者的需求,追求的核心价值是公正、效率、质量。

  二、公共检验检测服务供给的政府角色。

  (一)现象。现象一:国内政府检验检测机构垄断国内公共检验检测服务,这几年我们检验检测的开放和培育发展,一大批的民营企业,包括上市的企业,这个参与了我们公共检测的服务,但是从总量来说我们政府或者是政府实验室还是主导了这一方面。另外一方面就是在出口这些领域,外资检验检测机构垄断出口验货商业检验检测服务。第二个现象是公共检验检测服务机制,一个比较主流的观点就是要对公共检测服务进行民营化改造、推向市场。

  (二)特点。在这市场的三方当中他们的特色又是怎么样的呢?第一个是政府的供给,政府供给公共服务是从“市场不能做什么”出发,为弥补市场不足而确定的。市场失灵的表现:纯公共产品属性的公共检验检测服务供给不足。公共检验检测服务的正外部性如果奖励不足,生产者也不会增加这类产品的生产。供方和需方这里面对于质量的信息是不对称的,通过这种检验检测活动能够使双方信息不对称进行很有效的消除,这样的话它的外部性就比较强,同时这种结论如果被社会所采纳或者是引起社会广泛关注的话,那就是具有很强的外部性和公共性,所以这种正外部性没有得到很好的激励的话,很多市场的主体它不会去做这件事。第三个就是在很多领域检验检测服务的初置成本很高,容易形成自然垄断现象。就是我们在很多高领域当中一次性地投入很难竞争,就是产生了一定的垄断现象。第四个是由于信息不对称,拥有信息较多的一方会利用剩余控制权获取利润,造成逆向选择或道德风险现象,市场机制无法自行调节。这个也是经常发生的情况,比如我们逆向选择的问题,这个很简单一个例子就是我们的旧货或者是二手交易市场当中,由于信息的不对称,我们的买房很难真正认定我货物的质量和具体的特质,所以我们在二手市场的时候,往往容易喜欢购买价格比较低的产品,但是实际上价格比较低的产品它的质量并不是很好,反而价格比较高的好的产品在这个市场上很难卖出去。这样时间长了以后,这些价格比较高或者质量比较好的产品它就没办法进入这个市场,客观上造成了一定的现象。

  实际上我们在检验检测市场也是实际存在的,浙江的检测市场是比较开放的领域,我们这两年也是发现了,比如说在一些消防领域,市场化程度比较高,需要中介机构来做,也一定程度上产生了低质、低价盛行的这样一个趋势,所以实际上是一个逆向选择的问题。另外一个就是道德风险,我会损害我的消费者的一些利益,而自身的利益没有得到损失。

  我们反过来分析市场提供的服务也是由于政府失灵引起的,那政府失灵表现在哪里呢?第一个政府很难了解公众的真实偏好,它所提供的服务或是过剩或是不足。第二个是政府部门在许多领域垄断公共检验检测服务供给使得服务效率低下。第三个是政府财力无法弥补公共检验检测服务愈来愈大的生产成本。第四个是政府配置公共检验检测资源往往有利于个人和部门偏好,会诱致资源配置的低效、不公以及寻租设租的产生。同时我们来看一下这两种失灵的情况也是存在的,这样也是为我们公共检验检测提供了机会,社会的公共检验检测服务现在应该讲还没有引起足够的重视,但是实际上在国外是大量存在的。它是以非盈利为目的,非政府为主要形式的志愿事业组织承担,执行政府部门和市场所不能完成或不能有效完成的职能。刚刚李处长也是讲到了,作为企业化的市场运作变成了上市公司,实际上这个是属于市场领域里的,这个跟我们意义上讲的社会领域的组织机构是不一样的。

  社会这个生产也存在的公益失灵,这里面也有一些问题和矛盾,比如自愿组织运行发展所需要的经费与自身能够募集到或得到的资金存在较大的缺口。这样也会造成政府或者商业的介入,削弱了它自身的公信力。我们中国的资源组织就是有一个非常明显的官方特征,因为我们很多的资源组织是协会,就是比如说行业协会等等这些资源组织,很大组织失去了它的独立性,也在于这个问题。分析了这个三种情况以后,我们看一看实际上这个在整个的公共检验检测领域里面,公共检验检测服务供给中的三种生产组织方式互补。在政府生产当中保障了政府在这些领域提供公共服务的规模性、强制性和公平性。在试产生产当中,市场生产用市场机制作保证,在公共性较弱(较强的竞争性或排他性)的公共检验检测服务领域进行生产,并受理政府委托,代理一部分公共性、公益性趋中的公共检验检测服务生产,其实这个我们已经大量地在做了,比如一些检验检测的企业也可以承担政府法制性的或者是履职的业务。社会生产运用志愿事业机制作保证,在满足社会超额需求、市场契约失灵、小型分散以及接近基层的公共检验检测服务领域进行生产,并受理政府的委托-代理。

  有效率的公共检验检测服务供给应当是多元的、竞争性的和均衡 发展的,与之相适应的供给机制应当是政府、市场和社会机制的 复合调节、混合生产。政府、市场和社会在公共检验检测供给上不是简单的非此即彼的替代关系,而是以提高服务效率、公平性、公正性为目的的互补关系。当然我们公共检验检测服务多元化供给结构安排有利于满足消费者的多样化需求,给消费者更多的自主选择权利。同时也要打破了单一供给的垄断局面,有利于公共检验检测服务的持续发展。

  这个是我们把公益度来做了一个划分,就是它提供和生产者都是政府,比较明确的就是我们进出口检验检疫制度领域,按照我们法律的要求进行检验检疫过程,这个就是我们所谓的政府实验室要做的事,它不可能是交给民间组织去做的。极端的是我们在领域里面,我们大量的贸易双方验货,这个都是比较弱的领域,完全可以交给市场来做。

  另外一个问题就是我们公共检验检测服务多元化供给机制中,选择合适的供给治理模式,能使公共检验检测服务多元化供给不仅发挥政府、市场和社会各自的作用,还能发挥三者之间相互合作、形成合力的优势。

  我们要打造一个公共的服务平台。在这里边政府的主要职责它是来推动和主导它要干的事情就是制定法律,完善制度,提供政策,同时优化环境。在这里边我们看到有现在大量的公共检测的承担者还是我们政府部门的下属事业单位,还有我们的企业、还有我们的非营利组织都参与到这样一个多元化供给的组织当中,共同构建服务平台,为我们需方提供供给。

  在这样的基础上,把公共检验检测角色的定位有三个,有决策者、监管者、推动者。决策者是政府发挥掌舵者的职责,搞清楚服务需求和服务现状,对服务供给的制度和资源做适当的安排。定期向全社会发布公共检验检测服务需求指南,制定公共检验检测服务能力建设规划。明确政府、市场和社会公共检验检测服务供给职责,引导各方合理配置公共检验检测服务资源。建立公共财政投入协调机制,打破部门行业的条块分隔,提高公共财政效率。

  对于监管者来说,完善相关法律法规,加强对服务生产主体的监管,强化检验检测行为公正性和有效性的监督检查,遏制低价低质的恶性竞争。强化公共检验检测服务消费者对服务提供主体的监督,开拓渠道、畅通信息,完善强化监督的制度安排,确保公共检验检测服务的效率、公平、公正。建立公共检验检测服务绩效评估制度,奖优惩劣,维护正常运行秩序。

  对于推动者的角色来说,推动搭建检验检测公共服务平台,积极引导和鼓励各方参与公共检验检测服务的提供和生产,推进公共检验检测服务供给的多元化。深化事业单位改革,加快推进政事分开、管办分离,增强公共检验检测服务机构活力。完善资质准入、融资税收等政策法规,支持鼓励企业和非营利性组织生产公共检验检测服务,营造有利于检验检测市场发展的环境。

  三、浙江省加强公共检验检测能力建设的实践。(一)我们要做这个角色,要进一步加强公共检验检测能力建设的统筹规划。2007年,我们也是联合了部门来开展资源的调查,基本摸清了我们整个公共检测资源的现状。因为我刚才讲了,这个检测包含了方方面面,不光是我们一个产品质量检验的问题,还包括很多领域,所以我们对很多领域里边资源进行了全面调查。

  2008年-2010年,我们基本摸清了全省公共检验检测服务需求现状。针对浙江省公共检验检测能力还存在覆盖面不够广、整体水平不高、高端供给不足等问题,提出了对策措施。

  2010年,我们又出台了浙江省公共检测能力建设十二五的发展规划,这个对我们全国来说我们是率先的,这个是省政府的专项规划。它是调节了在政府领域里面学习推进建设的我们公共检验检测能力的问题。这个规划已经发布并已经开始实施。主要是围绕平安浙江、生态文明浙江生态强省来做,对全国的大产品、大项目进行对接,提出了“十二五”期间我省加强公共检验检测能力建设的指导思想、发展目标、主要任务、建设重点、能力布局和保障措施。这个规划涉及到边上列到的12个领域。

  今年,我们省政府也是由5个部门一同转发了《关于加强公共检验检测能力建设促进转型升级的实施意见》这个是我们的第一个意见,这个意见也是提出了要构建检验检测公共技术服务平台为主抓手,以全面提高公共检验检测服务水平为着力点。坚持统筹规划、政府主导、分级负责、开放共享的这么一个原则。总体来讲要提高战略性新兴产业覆盖面、提升传统优势产业能力水平、完善质量安全监管保障能力。那么这个意见提出要2020年,要形成创新型、开放式、国际化的较为完善的公共检验检测体系。这个是第一块我们政府角决者,主要是从统筹规划来做的一个介绍。

  第二个是加强公共检验检测服务机构的监督管理。(1)2007年,发布实施《浙江省检验机构管理条例》,对加强检验机构的管理,规范检验服务行为,维护检验各方当事人的合法权益,促进检验市场健康有序发展起到重要作用。(2)持续加强飞行检查、能力验证和实验室比对,加大举报和违规案件的查处,对不符合要求的服务机构注销计量认证资质证书。这几年我们还是没有出现重大的质量事件。(3)开展检验检测规范性整顿活动和“浙江省十佳示范实验室”评选,同时发布公共检验检测机构白皮书,引导检验检测市场规范发展。

  第三个是在政府推动者这个角色,我们着力加强了检验检测服务的多元供给和开放共享。我们也是实现了资源的共享和多元化。我们主要是围绕全省的战略新兴产业,重点产业集聚区和重点产业集群和省级以上经济开发区。这个是融合检验检测、分析试验、标准研制、技术研发、培训咨询功能有较强技术服务能力和较广服务覆盖面的公益性检验检测公共服务平台。我们的目标是要经过这么几年的建设,到“十二五”末,我们整个覆盖面达95%以上,年产值50亿以上块状产业及产业集群检验检测能力基本建成。

  在加强高技术领域公共检验检测能力建设方面我们也是做了工作,比如起点高、投入大、发展快、公益性强、投资回报低,这也是需要政府来加以引导。同时我们也是大力推进检验检测生产性服务业发展。只要法不禁止,各类组织均可申请检验检测计量认证,符合条件的,依法开展公共检验检测服务。我们从2002年起我们就收礼了这个检验制度,但是我们对于生产企业,特别是制造同类产品或者从事同类活动生产企业的计量认证,我们还是要按照计量认证准则和条例,对于它的公正性来进行审查,如果不符合就不发放。但是对于其他无关的,各种类型的组织都可以实心计量认证资质。

  鼓励社会各界积极创办检验检测等社会中介科技服务组织,培育壮大检验检测生产性服务市场。我们浙江省有一个专门中介机构的发展条例,这个明确提出了包括检验检测在内的科技服务、中介组织是要大力推动并且给予政策支持。

  政府重点对市场失效的公益性、公共性检验检测能力进行统筹规划建设。不介入或者是少参与、少干预,我们市场比较成熟的这些领域。

  另外我们推动各类的检验检测资源集聚整合。鼓励以公共检验检测机构为核心,联合高等院校、科研机构等机构搭建检验检测公共技术服务平台。推动检验检测公共技术服务平台与科技创新公共服务平台、中小企业公共服务平台等联建共用。我们2008年跟科技部门联合出来了一个公共检验检测机构参与了科技创新这么一个服务意见,把我们优质的一些高水平的一些公共检验检测机构纳入到我们整个科技服务的创新平台里面去,发挥我们检验检测标准化以及质量提升,应对贸易措施等这方面的作用。对于政府来讲,起到了是资源的集聚和整合的效率,避免了重复建设。去年我们又跟经信委联合,经信系统要打造一个中小企业公共服务平台,我们又把现有的一些基础比较好、能力比较强的公共检验检测作为中小型企业服务平台。

  另外我们还要强化检验检测科研和人才队伍建设,我们在这个领域里面组织了一批重点科研计划项目,推动落实引进高层次人才相关政策,组织开展一批具有实质性重大创新突破的检验检测国际科技合作项目。通过这几年来的努力,公共检验检测支撑质量安全监管、服务产业发展、推动自主创新、促进企业创业、优化软发展环境等方面的作用日益显现。各级政府对公共检验检测的这种服务的重要性现在已经越来越认识,我发现我们现在作为检验检测这一个相对比较专业的领域,第一次在我们的国家的国民经济和社会发展的“十二五”规划纲要当中出现。这个是国务院发布的,大家网上可以找一下,大家可以发现是这个是为了整个产业经济的建设发挥了作用。我们省里的“十二五”规划纲要里面更是明确地提出要大力培育检验检测生产性服务这么一个产业市场。目前来讲,我们浙江省拥有各类公共检验检测机构1155家,其中国家质监中心31家、省级质监中心77家,初步形成了一个体系。下面给大家报告一下公共检验检测机构为主或参与建设的全省重大科技创新服务平台达到31家,我们也是包括了民营机构参与到这个平台当中。2008年开始至今近4年来,开展“千家企业质量帮扶”工作,4年多了,我们累计已经服务中小企业2万多家,应该是得到了政府和社会的欢迎。

  加强公共检验检测能力建设,是今后一段时期我国经济转型、政府转型和社会转型的客观需要,要求包括质监在内的政府公共检验检测机构加快转型发展,在定位上向公共性、公益性、开放性、社会性转变。刚才李处长也说了随着社会经济的发展,我们政府办的机构如何发展,我们一方面要符合政府性的工作。另外一方面可能有相当一部分要参与市场的竞争,所以我在这里讲,我们可能主要是针对政府实验室这个定义,更加要向公益性、公共性、开放性来转型。我们在功能上由单一检测到综合服务转变。在发展模式上由粗放式到集约式、片面追求业务收入到注重社会效益转变。发展路径由从监督开路向融入产业、行业,提供共性公共服务转变。能力提升从硬件先导到人才和管理先导转变。切实发挥质量安全守卫者的作用、推动产业转型升级的作用、国际贸易保驾护航的作用、促进技术创新的作用、服务节能减排的作用。我们的公共检验检测还有很大的发展空间,还有很大的社会需求,所以我们也希望我们在这个行业里面,大家能够携手发挥各自的优势,能够搭建一个大的平台,为整个社会政府来服务,所以我觉得我们这次中国检验协会和我们浙江省标院来共同举办论坛,给大家提供一个很好交流的平台,这件事情是非常好的事情,给了我们积极的鼓励和对检验检测起了积极的推动作用,所以也是希望我们今后能够经常性的,有更多这样的一个高水平的交流活动来进一步明确我们发展的方向与目标,共同来推进我们国家的检验检测事业的发展。

  我想讲的就这些,谢谢大家!

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